今年10月29日，最高检察院正式下发《关于实行人民监督员制度的规定》，对检察机关办理直接立案侦查案件，在全国范围内实行人民监督员制度。人民监督员制度从试点到全面推行，标志着人民监督员工作进入全面发展的新阶段，也标志着人民监督员制度正式成为中国特色社会主义检察制度的重要组成部分。常德市检察机关自2004年推行人民监督员制度试点以来，取得了不错的工作成效，同时也暴露出一些缺陷和不足。全市试点工作开展6年来得出的共同经验是，全面推行人民监督员制度，必须以增进检察机关和检察干警对人民监督员制度的认识和认同为根本基础。

一、常德市人民监督员试点工作开展以来的总体情况

　　2004年8月,根据高检院、省院统一部署,常德市检察院连同下辖的9个基层院同时启动人民监督员制度试点工作，邀请人民监督员对检察机关直接立案侦查的“三类案件”和“五种情形”进行监督。6年的试点实践充分证明，人民监督员制度不仅有利于加强对查办职务犯罪案件工作的监督，而且有利于检察机关执法水平和办案质量的提高，是确保依法公正履行检察职责，维护社会公平正义的重要保证。

　　（一）人民监督员的构成

　　根据省院部署，2004年8月，全市两级院成立了以检察长为组长的遴选工作领导小组，由政工部门牵头，按照高检院和省院提出的人数和身份要求，严格执行“协商产生单位、单位民主推荐、征得本人同意、组织严格考察、报请人大确认”的遴选程序，全市共聘请人民监督员80名，其中人大代表30名，所占比例为24%；政协委员42名，所占比例为33.6%。三年后第一届人民监督员任期届满，2008年3月，市院组织了全市的人民监督员换届选任，全市共聘请第二届人民监督员85名，其中，第一届留任45名，所占比例为53%,新聘任40名,所占比例为47%；人大代表33名，所占比例为38.8%,政协委员17名，所占比例为20%。形成了一支人员搭配合理，知识结构合理，具有较强代表性的人民监督员队伍。

　　（二）人民监督员履职情况

　　2004年以来，两级院人民监督员累计召开监督评议会议196次，对检察机关立案侦查的112件124人拟不起诉、76件588人拟撤案和8件8人犯罪嫌疑人不服逮捕决定等“三类案件”实施了监督，其中，有2件案件人民监督员提出异议后被检察机关采纳。人民监督员在帮助检察机关排除办案阻力方面也卓有成效，比较典型的案例是2006年白洋堤地区检察院查办的被告人罗某体罚被监管人一案，该案在审查起诉时遭遇外来工作阻力，人民监督员充分发挥监督者的力量，及时破除阻力，让案件得以顺利起诉，被告人最终被法院判定有罪。此外，两级院人民监督员还视察检察工作53次，参与各类执法检查22次，开展审讯现场监督84次。

　　（三）存在的缺陷和不足

　　纵观6年来人民监督员制度试点工作，一个较为普遍的现象,是部分检察干警对人民监督员制度并不热心,对应当邀请人民监督员监督的案件,不及时邀请人民监督员进行监督,往往是执法检查过程中发现需要人民监督员监督案件的材料，才临时通知人民监督员办公室，要求邀请人民监督员对案件进行监督；有时即使邀请了人民监督员,部分检察干警也不按照规定提供相关的案件材料，人民监督员办公室一再催促，直至送达补充案件材料通知书才陆续补齐。对于“三类案件”，寓于执法检查对此有明确要求,各检察院一般都邀请人民监督员进行了监督，但对于“五种情形”，相当一部分检察院至今没有启动监督程序。上述现象导致的最终结果，是人民监督员制度试点工作在不少单位无法深入开展。

二、人民监督员制度试点工作难以深入开展的根本原因是缺乏制度认识和认同

　　应当指出，人民监督员制度试点工作取得的工作成效是明显的，不仅强化了对查办职务犯罪案件工作的监督，而且促使检察机关提升了执法水平和办案质量，为维护公平正义与社会和谐稳定作出了贡献。试点工作在部分单位无法进一步深入开展,除人民监督员制度本身有待完善外,最根本的原因是部分检察干警,尤其是部分业务部门的干警对该项制度缺乏认识,没有从心底上认同该项制度,具体表现:

　　一是没有深入理解人民监督员制度的含义。经过调查发现，自2004年8月人民监督员制度在常德市检察机关试行起已经过6年,仍然有不少检察干警不知道人民监督员制度为何物,不知道人民监督员来检察院是干什么的,检察院为什么要邀请外面的人来监督；人民监督员的监督范围,即三类案件、五种情形的具体内容是什么,也有相当部分人不清楚，甚至根本就没有听说过。部分检察干警虽然知道有人民监督员制度，经办的案件也经过了人民监督员监督程序，但并不理解为什么案件要经过人民监督员的监督。有的检察干警认为，推行人民监督员制度是人民监督员办公室的事，做好做坏都与本部门无关，没有必要作过多的了解。

　　二是认为人民监督员制度只是摆设。目前，在不少检察干警看来，人民监督员制度只是最高检察院为应付社会各界对检察机关监督者地位的质疑，而临时给出的一个交代，与人民陪审员制度相比，人民监督员制度既没有宪法基础，也没有法律基础，无论是刑事诉讼法还是人民检察院组织法对此都没有明文规定，是一项不合法的制度，因此，人民监督员制度注定不会得到普遍的彻底的施行。各地检察机关在人民监督员制度试点工作中的不同做法，特别是人民监督员选任的千差万别，也给部分检察干警错觉，认为人民监督员制度即使具有正当性，但在现阶段也很不成熟、很不完善，不可能短时间内全面推行。

　　三是对人民监督员制度心存抵触。人民监督员制度的核心内容是监督检察机关的执法行为，无论是请进来监督的三类案件，还是被迫接受监督的五种情形，都是给检察机关、特别是办案人员挑刺，对此，不少检察干警心生抵触情绪。有的一线办案干警认为，自己的办案任务已经很重了,现在又实行人民监督员制度,增加了工作量,压缩了办案期限，极易导致超期羁押，侵犯犯罪嫌疑人合法权益，推行人民监督员制度完全是自找麻烦,自讨苦吃。

　　三、增进制度认识的基本要求是准确把握人民监督员制度的内涵

　　认识是行动的先导，全面深入实行人民监督员制度必须以检察干警认知人民监督员制度为前提，而准确把握人民监督员制度的基本内涵则是检察干警增进制度认识的基本要求。

　　（一）人民监督员制度的概念

　　根据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》，所谓人民监督员制度，是指机关、团体、企业事业单位和基层组织推荐或自荐、并经检察院任命的人民监督员，依照一定程序对检察院办理直接受理立案侦查案件实行监督的制度。与人民陪审员制度相比，人民监督员制度存在诸多不同：

　　一是人民监督员不能分享国家司法权力。全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》规定,人民陪审员“依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利”，即人民陪审员直接参与法院案件审理、对案件处理发表个人意见并直接影响最终裁判。与此不同的是,人民监督员无权直接参与检察机关职务犯罪案件的侦查、审查批捕和审查起诉工作，无法对案件处理发表个人意见。人民监督员发表个人意见，必须在检察机关相关部门已经作出了处理之后，且该意见只有经过检察机关认可才能达到影响处理结果的效果。

　　二是人民监督员身份由检察机关自主确认。人民陪审员的身份一般由法院提请本级人大常委会任命，再由人大常委会向选任的人民陪审员颁发人民陪审员上岗证书。根据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第二章，人民监督员的名额、分布由检察院确定，组织选任工作由检察院承担，拟任人民监督员经公示后，由检察机关作出选任决定并颁发证书。

　　三是人民监督员的监督权独立于检察权而存在。人民陪审员除分享审判权之外，还有监督法官公正审判的权利，这种监督依附于审判权，通过分享审判权来制约法官权力滥用，不能脱离审判权而单独存在。而人民监督员的监督是一种独立于检察权的监督权，人民监督员在履职期间发现检察机关执法过程中有《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第17条规定的情形的，有权主动向有管辖权的检察机关提出监督意见，启动人民监督员监督程序，不依附检察机关的检察权。

　　四是人民监督员的权利范围特定。人民陪审员对法院所有的刑事、民事、行政审判案件，除简易程序外均可介入。与此不同的是，人民监督员只能对检察机关查办的职务犯罪案件，即最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定》第十七条按规定的七种情形进行监督。对检察机关办理的其它案件不能介入。

　　（二）人民监督员制度的特征

目前，人民监督员制度已经成为中国检察制度的重要组成部分，具有鲜明的中国特色：

　　一是成员的人民性。根据最高检察院《关于实行人民监督员制度的规定》第二章的规定，任何年满23岁的中国公民，只要拥护中华人民共和国宪法，有选举权和被选举权，公道正派、有一定文化水平，身体健康，并且没有受过刑事处罚或正受刑事追究，没有受过劳动教养或行政拘留处罚，没有被开除公职或开除留用，都可以由有关单位推荐或自荐，经检察机关认可后成为人民监督员。可以看出，人民监督员不仅来源相当广泛，涵盖了各行各业和各个社会阶层的人民群众，而且选任的人民监督员公道正派，有一定文化水平，足以向检察机关准确无误的表达广大人民群众的观点和看法。

　　二是内容的监督性。检察机关选任人民监督员的目的只有一个，那就是监督检察机关办理直接受理立案侦查的案件，内容的监督性是人民监督员制度的核心本质。无论是试行阶段的三类案件、五种情形，还是全面实行阶段的七种情形，都是要求检察机关自觉接受人民监督员对自身工作的监督。人民监督员参与检察工作的主要目的之一，是监督检察机关依法正确行使检察权，防止少数检察人员出于其他目的侵犯被害人、犯罪嫌疑人、被告人等诉讼参与人的合法权益。

　　三是方式的专门性。根据最高检察院《关于实行人民监督员制度的规定》，人民监督员开展案件监督工作应当依照专门的工作步骤，采取案件监督评议会的方式进行，不能采取其他任何形式。这种案件监督评议会的方式，既不同于诉讼程序需要双方当事人举证质证，也别于听证程序需要双方当事人到场，只要确保人民监督员的评议和表决建立在对案情充分了解的基础上即可。最高检察院规定人民监督员监督案件单独采用这种方式，既表明人民监督员制度具有独立的制度价值，需要一种全新的工作方式予以体现，也表明这种方式最能彰显人民监督员在人民监督员制度整体中的主体地位。

　　四是过程的客观公正性。目前人民监督员开展案件监督工作，首先是人民监督员办事机构向人民监督员提交拟处理决定（意见）书，主要证据目录、相关法律规定及有关材料，其次是案件承办人向人民监督员介绍案情，说明拟处理决定（意见）的理由和依据，再次是案件承办人回答人民监督员提出的疑问，最后是人民监督员进行评议和表决。此外，最高检察院还规定人民监督员应担任会议主持，人民监督员进行评议和表决时，案件承办人和其他工作人员都应当回避等等。可以看出，此项制度不仅确保了人民监督员对会议进程的掌握，而且确保了人民监督员独立评议和表决，从而有效保证了案件监督评议的客观和公正。

　　五是结论的权威性。人民监督员开展案件监督评议是否取得预期效果，取决于表决意见是否得到检察机关的重视和采纳，对此最高检察院《关于实行人民监督员制度的规定》明确规定，检察机关必须维护表决意见的权威性，依法认真对待。案件提交人民监督员监督评议之后，承办案件的检察院应当对表决意见进行审查，检察长不同意表决意见的，应当提交检察委员会讨论决定，检察委员会应当全面审查、认真研究表决意见，依法作出决定，检察委员会的决定与表决意见不一致的，应当向参加监督的人民监督员作出必要的说明。对于应当接受人民监督员监督而迳行作出决定的行为，上级检察院应当通报，必要时直接指令下级检察院启动人民监督员监督程序，保障人民监督员的监督权利。

　　（三）人民监督员制度的定位

　　人民监督员制度应当作何定位，即人民监督员制度在社会特别是法治社会中处于何种位置，是目前各界争议比较大的问题，也是一段时间以来制约人民监督员制度深入开展重要因素。借鉴其他司法工作制度，从宪政、职能、价值三个方面入手，应当是理解人民监督员制度定位的有效方式。

　　一是人民监督员制度的宪政定位。宪政的核心范畴是国家权力与公民权利，弄清人民监督员制度宪政定位，最关键的是确定人民监督员制度究竟是国家权力还是公民权利监督，很显然，人民监督员制度只能定位为权利监督。理由有两点：一是人民监督员制度具有公民权利的结构性要求。即从性质上讲，人民监督员制度体现了国家权力体系之外的公民对作为国家权力的检察权的民主性监督，具有天然的民主正当性；从主体上讲，除了保障监督和判断能力的需要外，人民监督员制度对权利的享有主体没有特别的限制性条件；从内容上讲，人民监督员行使的是一种知情、批评、建议的权利，属于政治权利的范畴；从效果上讲，人民监督员的监督行为能启动监督程序，是宪法中公民基本权利对国家公权力存在拘束力的直接体现。二是人民监督员制度具有参与权或影响权及程序权的功能，通过批评、建议权的行使能够参与到检察权行使过程中，同时能够矫正检察权行使过程中出现的错误。人民监督员制度作为权利监督具有自身独立的价值功能，是公民监督作为国家权力的检察权保障公民权利的新型方式。

　　二是人民监督员的职能定位。所谓人民监督员的职能定位指的是人民监督员在履职过程中担负的工作职责。根据最高检察院的要求，人民监督员的职能定位是对检察院查办职务犯罪工作实施专业性和实质性的监督，具体包括对七种情形的监督。即人民监督员在履行职责过程中发现检察院办理直接受理立案侦查案件有应当立案而不立案或者不应当立案而立案；超期羁押或检察机关延长羁押期限决定不正确；违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物；应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿；检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的，有权要求启动监督程序。

　　三是人民监督员制度的价值定位。按照马克思主义哲学，价值是指外部客观世界对于满足人的需要的意义，即事物满足人的一定需要，具有有用性。人民监督员制度的价值，应当理解为人民监督员制度对人的有用性，而人民监督员制度的价值定位，自然是指人民监督员制度在哪些方面对人具有有用性。人民监督员制度的价值定位主要体现在两个方面：一是服务和保障人权。人民监督员制度不仅要保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，还要保护无辜的人、没有犯罪的人免受不公正的检察权侵害，从而更有效地保障群体和个体的人权。二是推动检察权的合法正确行使。要保证严格执法、公正司法，必须加强对执法和司法活动的监督，实行人民监督员制度，不仅有利于发现和纠正检察机关执法办案中存在的问题，促进办案人员转变执法观念，提高办案质量，而且有助于排除办案中一些阻力干扰和外部因素的影响，避免关系案、人情案等现象的发生。

四、增进制度认同的核心要求是树立监督者更要接受监督的观念

　　检察干警需要认识人民监督员制度，更需要认同人民监督员制度，增进认同人民监督员制度，最核心的要求都是树立监督者更要接受监督的观念，自觉接受社会各界对自身的监督，所谓自身正、自身硬。

　　一是权力制衡的本质决定了检察机关应当推行人民监督员制度。孟德斯鸠在《论法的精神》中说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。”因此，任何权力均需要监督制约。对权力的监督制约，既需要来自权力系统内部，也需要来自权力系统外部。检察官不是上帝或天使在人间的化身，而是和法官、警察一样的血肉之躯，同样会有滥权的问题，对检察权进行监督制约是由权力的本质决定的。为了防止检察权被滥用，必须设置内部与外部的监督和制约、诉讼内与诉讼外的制约和监督，只有内部的制约不足以防止权力被滥用。人民监督员制度是引入社会力量对检察权进行外部制约，符合权力制衡的本质，是防止检察权滥用的有效途径，检察机关有义务和责任推行。

　　二是检察权的人民性决定了检察机关应当推行人民监督员制度。马克思认为，人民是理所当然的国家主人，掌握国家权力的人只是人民的仆人，要避免仆人滥用权力，就必须由人民对其进行监督。在我国，国家一切权力属于人民，检察权源自人民授予，检察机关由人民代表大会选举产生，受人大监督，对人大负责，维护人民利益是检察权运行的价值判断标准和终极归宿，人民性是检察权的本质属性。人民性天然地要求检察机关采取各种措施保障人民享有对检察工作的知情权、参与权和适度决定权，努力实现人民在检察工作中的主人翁地位。实行人民监督员制度，既是人民以主人身份督促检察机关和检察干警运用手中权力为人民利益服务的新方式，也是人民直接参与司法的又一创新，赋予了人民对检察工作的适度决定权，全面有效的体现了人民在检察工作中的主人翁地位，检察权的人民性内在的要求检察机关推行人民监督员制度。

　　三是保护干部的客观需要决定了检察机关应当推行人民监督员制度。很多因腐败而下台的官员起初并不腐败，甚至真心反对腐败，然而最终还是倒在了腐败的脚下，成为人民的千古罪人，其中最主要的理由，是缺少对他们运用权力的监督手段。一个为人民做过不少好事的干部因为挡不住诱惑而倒下，不仅是国家和社会的损失，也是他个人和家庭的损失，保护每一位想干事、会干事的干部是我们义不容辞的责任，也是当前社会的客观需要。权力导致腐败，绝对的权力绝对导致腐败，要保护好干部，最有效的方法就是对他们手中的权力进行监督，不给他们利用手中权力进行腐败的任何机会。检察机关作为法律监督机关，检察干警手中的权力很大，不仅有权对职务犯罪案件开展侦查、批捕和审判，而且有权对一般犯罪案件决定批捕和提起公诉，对某些案件还有权作出不起诉决定，有必要对此进行监督。让监督者接受监督，不仅是对监督者最大的爱护，最好的保护，最真诚的帮助，也是最明智的选择、最智慧的选择。

　　五、结语

　　需要指出的是，随着最高检察院《关于实行人民监督员制度的规定》的颁布，人民监督员制度全面推行，一些新的问题也展现出现。如根据该规定，省级以下检察院人民监督员由上一级检察院组织选任，省级以下检察院提交人民监督员监督的案件，由上一级检察组织人民监督员进行监督，无疑这将极大地增加地市级检察院的工作量，对此，最高检察院给出的应对之策是由地市级检察院确定相关机构负责人民监督员工作，然而因为没有明令单独成立专门机构，实践中确定哪个机构承担此项职能有待论证；又如地市级检察院工作量增加必将导致办案经费相应增加，地市级检察院人民监督员经费应以何种形式保障有待研究；再如，下级检察院提交人民监督员监督的案件，是由上一级检察院组织人民监督员到该院去召开监督评议会议，还是上一级检察院在本院召开监督评议会议，文件也没有明确，凡此等等，不一而足。针对地市级检察院的目前情况，单独成立专门机构难度较大，比较可行的方法是在现有人民监督员办公室的基础上增加工作人员数，继续挂靠研究室，人民监督员经费由财政单列，根据工作量大小按年度拨付，而监督评议会议召开地点最好就在地市级检察院。